Política
Crise
Petrobras: as causas da crise, além da Lava Jato
Primeiro governo Dilma corroeu finanças da estatal, ao rebaixar artificialmente preço dos combustíveis e obrigá-la a arcar, quase sozinha, com investimentos do PAC
A investigação policial é certamente um pesado agravante para a companhia. Mas a Lava Jato não é a causa primeira das atuais dificuldades da Petrobras
A Operação Lava Jato e seus desdobramentos são hoje o fato central da vida brasileira, pela desestabilidade que causam nos agentes políticos, e nas dificuldades que acrescentam ao dia-a-dia material de todos. O ambiente político está estilhaçado pelas revelações da relação entre grandes empresas e partidos políticos, revelações que lançam dúvida sobre a eleição de deputados, senadores, governadores, e da própria Presidente da República.
A população sofre consequências diretas porque, ao acusar criminalmente os gestores das maiores empreiteiras do país, as investigações limitam o ritmo de atividade de negócios em geral, e da construção civil em particular, reforçando ociclo de desemprego, já nitidamente instalado. A taxa nacional de desemprego evoluiu de 6,2% ao final de 2013 para 6,9% ao final de 2014, para 8,1% no segundo trimestre de 2015. Só na construção civil houve redução de 500 mil pessoas ocupadas em maio de 2015, com relação ao ano anterior.1
A Petrobras é, infelizmente, protagonista central da Operação Lava Jato, na condição de vítima dos crimes praticados por seus próprios funcionários em conluio com empresas fornecedoras de bens e serviços. Pelo efeito devastador que as investigações têm sobre as expectativas de quem investe, é fácil atribuir à Operação Lava Jato a causa das dificuldades financeiras que reduziram o valor de mercado da Petrobras a menos da metade do valor contábil da companhia.2 Mas, embora convidativa e conveniente, essa interpretação seria equivocada, porque não corresponde à realidade dos fatos.
A Lava Jato tem sim um terrível impacto sobre a atividade econômica; as notícias recentes dão conta de que a Presidente da República e seus ministros mais próximos atribuem à Lava Jato a queda de 1 ponto percentual no produto interno. A investigação policial é certamente um pesado agravante para a companhia. Mas a Lava Jato não é a causa primeira das atuais dificuldades da Petrobras. A causa maior e direta do atual constrangimento financeiro da Petrobras foi o abuso de poder pelo Governo Federal enquanto acionista controlador da companhia.3 Dito ao contrário, ainda que não existisse a Lava Jato, a Petrobras estaria num aperto neste momento.
Enquanto controlador o governo federal tem, sim, a prerrogativa de dar diretrizes estratégicas à Petrobras. Mas a decisão executiva tem que ocorrer dentro dos limites das reais possibilidades da companhia em seu ambiente de negócios, manifestas em custos de insumos, preços de venda, capacidade dos fornecedores, e na capacidade técnica e gerencial da própria companhia. Fora desses limites haverá sempre destruição de um patrimônio coletivo que é, na Petrobras, majoritariamente patrimônio público.
O governo federal atropelou abertamente esse limite, na política de preços e na política de compras. Os resultados são melancólicos: o estrangulamento financeiro da Petrobras, o descrédito da política de conteúdo local, a desqualificação da atuação do Estado enquanto agente econômico, e o fortalecimento do discurso privatista em relação à Petrobras.
A possibilidade de ação política
Quer se esteja ou não de acordo, o fato é que a ação do Estado nas estatais está formalmente prevista na Lei das S.A. (Lei 6.404/1976), no Capítulo XIX, que trata das sociedades de economia mista:
“Art.238 – A pessoa jurídica que controla a companhia de economia mista tem os deveres e responsabilidades do acionista controlador (artigos 116 e 117), mas poderá orientar as atividades da companhia de modo a atender ao interesse público que justificou a sua criação”.4
A redação desse artigo 238 deixa, evidentemente, larga margem para interpretação do que vem a ser “o interesse público que justificou sua criação” na gestão das empresas de economia mista. À época da sua criação, a Petrobras era o instrumento exclusivo para exercício do monopólio do Estado na indústria brasileira de petróleo (Lei 2004 de 1953). É claro que, diante da fragilidade atual da Petrobras, ressurgem reclamações para alterar essa redação na Lei das S.A., e reduzir o espaço de ação do Estado na gestão das empresas que controla.
No caso específico da Petrobras, a possibilidade de ação política está também explicitada no alerta constante do Informe 20F, que vem a ser um documento exigido de todas as companhias que têm títulos negociados na Bolsa de Valores de Nova York. O documento se destina a orientar os investidores da bolsa norte-americana, e é reapresentado, obrigatoriamente, logo após cada divulgação do resultado anual. O 20F apresenta informações detalhadas sobre a composição societária e sobre os negócios da companhia. A seção inicial (Parte I) desse documento enumera diversos fatores de risco, isto é, elementos e circunstâncias do ambiente de negócio que colocam em risco a possibilidade do investidor reaver o seu dinheiro na forma esperada (aumentado por dividendos ou juros). Entre eles estão“riscos relativos ao nosso relacionamento com o Governo Federal Brasileiro”. Ali, a Alta Direção da Petrobras alerta explicitamente o investidor interessado na companhia:
“Como nosso acionista controlador, o governo federal brasileiro tem buscado, e pode buscar no futuro, alguns de seus objetivos macroeconômicos e sociais por meio de nossa companhia, conforme permitido por lei. […] Em conseqüência, podemos nos dedicar a atividades que dão preferência aos objetivos do governo federal brasileiro em vez de nossos próprios objetivos econômicos e comerciais.” 5
Evidentemente, a ação política do governo federal sobre a estatal petroleira não é surpresa ou segredo. Pelo contrário, tem o amparo formal da lei. O problema está no abuso dessa possibilidade de ação, porque ela tem limites. Um desses limites é o compromisso que a companhia assume ao financiar suas atividades através da emissão de ações e de títulos de dívida.
Acordo com o capital
Ao vender ações e títulos de dívida da Petrobras, o Estado brasileiro – enquanto acionista controlador – assume o compromisso de conduzir os negócios de maneira a atender os interesses de quem investe. Há investidores que compram ações da companhia (acionistas), e há os que compram títulos de dívida da companhia. Os proprietários de ações só têm retorno na medida em que a companhia produz lucros para distribuir. Por isso são ditos investidores de renda variável. Os que compram títulos de dívida têm direito a seu rendimento com valor e data marcados, independente do andamento dos negócios. São os investidores de renda fixa. A companhia compromete-se a gerar dividendos regularmente para os acionistas, e a gerar dinheiro suficiente para garantir pagamento de amortização e juros aos detentores de título de dívida. Para controle desse compromisso, a companhia se obriga a apresentar, a cada três meses, um relatório detalhado do andamento dos negócios, mostrando que atua conforme os compromissos financeiros assumidos.
É claro que estão previstas penalidades em caso de descumprimento do que foi acordado, isto é, caso o acionista controlador (Estado) conduza os negócios de forma lesiva ao interesse dos investidores. No caso dos acionistas, o julgamento dos eventuais conflitos se dá através da CVM e da Justiça, em processos tipicamente demorados. Já no caso dos detentores de títulos de dívida, o descumprimento de condições contratuais pode causar o vencimento imediato de parte ou mesmo de toda a dívida da companhia. Constitui-se numa ameaça à própria existência da companhia, na medida em que pode bloquear qualquer possibilidade de financiamento das atividades de negócio. No caso dos estrangeiros proprietários de títulos de dívida, essa ameaça tem o agravante de ser regida por leis e órgãos de controle também estrangeiros, isto é, fora do domínio do Estado brasileiro.
Endividamento e Política de Preços
Não é possível compreender a dificuldade em que se encontra a Petrobras sem reconhecer o imenso dano causado diretamente pela desastrada intervenção do governo federal na política de preços da companhia entre 2011 e 2014, e registrar as condições gerais em que se deu essa infeliz ação.
O Plano de Negócios 2012-2016 da Petrobras foi o primeiro da gestão Graça Foster, uma indicada pessoal da Presidente Dilma Rousseff e que contaria, esperava-se, com todo o apoio da Presidência da República em sua gestão. Aquele plano previa investimentos de 236 bilhões de dólares, custeados com 151 bilhões de caixa próprio, gerado com a venda de combustíveis a preços de mercado. Os restantes 84 bilhões seriam custeados com novas dívidas, ou 17 bilhões por ano, em média. Havia, nos termos propostos para execução do plano, o compromisso de que o endividamento (a alavancagem) da Petrobras permaneceria confortavelmente entre 20% e 30%.6
O problema surgiu quando o indispensável apoio da Presidência da República à gestão da Petrobras não se materializou. Pelo contrário. A companhia foi alvo preferencial de uma bizarra tentativa de controle de preços comandada pelo então ministro da Fazenda, a partir de 2011. A tentativa produziu resultados desastrosos em diversas atividades. No caso da Petrobras, o ambicioso plano de investimentos de 2012 dependia explicitamente da manutenção de preços dos combustíveis em paridade com preços externos (estava escrito naquele plano, assim como está no atual). Foi essa a mensagem enviada aos investidores, foi esse o compromisso assumido. Na prática, porém, os preços não foram esses. Melhor dizendo, ficaram muito longe disso, mesmo admitindo a postura oficial da companhia de “não repassar ao mercado doméstico as flutuações internacionais de curto prazo”.
Confundindo tragicamente as atribuições de ministro da Fazenda epresidente do Conselho de Administração da Petrobras, o governo federal impôs à Petrobras um castigo longo e severo, reprimindo os preços domésticos dos combustíveis em níveis muito inferiores aos do mercado externo. Ao mesmo tempo, manteve a companhia obrigada (ainda que informalmente) a garantir abastecimento do mercado interno. Essa tática míope para conter artificialmente os preços produziu a progressiva asfixia financeira que, depois de quatro anos, levou a Petrobras às cordas. Fruto dessa lambança, o segmento de Abastecimento contabilizou perdas gigantescas em série: 6 bilhões de dólares em 2011; 17 bilhões em 2012; 13 bilhões em 2013; e 24 bilhões em 2014, segundo os demonstrativos contábeis oficiais.7
Ao fim das contas, o represamento de preços durante quatro longos anos impôs prejuízo de 60 bilhões de dólares à Petrobras ou, ao câmbio de hoje, R$ 204 bilhões. Ao impedir o necessário reajuste de preços durante tanto tempo, o governo federal privou a Petrobras de 40% do recurso próprio previsto para realizar o plano de investimentos aprovado pelos representantes do mesmo governo federal no Conselho da companhia, e oferecido aos investidores interessados. Esse imenso rombo na previsão de receita própria teve, evidentemente, que ser coberto com empréstimos adicionais, levando a alavancagem a 52% em março de 2015, muito acima do limite pactuado de 20% a 30%. Daí a crescente desconfiança dos investidores quanto à capacidade da companhia honrar seus compromissos financeiros.
Limites da Política de Compras
O ovo ou a galinha? É dessa natureza a pergunta sobre o nexo causal entre a formação do cartel de empreiteiras e a política de compras da Petrobras – principal iniciativa de política de conteúdo local do governo federal. Pela ordem cronológica, a existência e convivência das empreiteiras antecedem largamente a formulação da política de conteúdo local para a indústria do petróleo. Mais que isso, o desenrolar das investigações policiais já chegou aos contratos para instalação da usina nuclear Angra-3, e atingiu um renomado executivo do setor elétrico, presidente da Eletronuclear, oficial aposentado da Marinha do Brasil. Qualquer que seja a ordem dos fatores, estão intimamente entrelaçados a Petrobras, a política de conteúdo local, e o cartel de empreiteiras.
O que sim existe nesse complicado enlace é um claro nexo entre o endividamento da Petrobras e o papel de liderança atribuído à companhia pelo governo federal na política de investimentos do pais. O protagonismo da Petrobras constava do PAC – Programa de Aceleração do Investimento anunciado em janeiro de 2007. Foi reforçado tanto pela descoberta do pré-sal anunciada ao final de 2007, quanto pela surpreendente crise financeira mundial em 2008. Frente ao cenário externo adverso, o governo federal procurou acelerar ao máximo o investimento da Petrobras como forma de combater o efeito recessivo da retração mundial. E fez isso de modo a favorecer os fornecedores brasileiros, notadamente as grandes construtoras, definindo metas ambiciosas para o conteúdo local dos equipamentos comprados pela Petrobras, com destaque para as encomendas de construção naval.
Mas não basta querer. Metas excessivamente ambiciosas foram além do limite da capacidade tanto da Petrobras quanto dos fornecedores, e desvirtuaram aquela que seria, conceitualmente, uma política virtuosa de estímulo à economia brasileira.
Os processos internos de formulação, análise, e execução de projetos da Petrobras foram sobrecarregados por um orçamento de investimento que aumentou incríveis 4,5 vezes em seis anos. Em 2007, a Petrobras apresentou um orçamento quinquenal de investimentos de 67% maior que o apresentado em 2006. Esse já seria um salto gigantesco para qualquer companhia. Mas a expansão prosseguiu a cada ano. Em 2008, primeiro orçamento após o anúncio do pré-sal, foi a 112,4 bilhões de dólares. Em 2009-2013, com a inclusão das refinarias do Maranhão e Ceará, o orçamento deu outro salto espetacular de 55%, chegando a 174 bilhões de dólares. Em 2010-2014, lastreado no aumento de capital da companhia, o investimento previsto foi a 224 bilhões. Finalmente, no plano 2012-16 o investimento proposto atingiria o máximo de 236 bilhões de dólares.
É claro que essa avalanche de novos investimentos implicou prazos menores para análise das oportunidades, menor precisão nas especificações para contratação, e seguidas alterações durante a execução dos projetos. Não surpreende, portanto, o grande número de aditivos aos contratos originais, e o explosivo aumento de preços durante a execução dos projetos. A pretensão excessiva de investimento comprometeu na raiz a qualidade do gasto da Petrobras. Pior, a imprecisão nas especificações e as repetidas renegociações de contratos foram terreno fértil para os injustificáveis desvios de conduta agora revelados pela Operação Lava Jato.
Capitulação
Depois de ter estrangulado financeiramente e imposto pesados prejuízo à Petrobras por quatro anos, o governo federal viu-se obrigado a entregar a companhia a uma intervenção dos agentes financeiros, para evitar o cenário de catástrofe com vencimento antecipado de dívidas. Cenário que se desenhou com o surto de endividamento da companhia, agravado pela enxurrada de denúncias de corrupção que retardou de março para maio deste ano a apresentação dos demonstrativos contábeis auditados relativos a 2014.
A prática da intervenção financeira de emergência está resumida no novo plano de negócios da companhia, divulgado em 29 de junho. A ordem do dia é enquadrar o endividamento nos limites “normais” de operação (35%) até 2020. O caminho para isso é cortar gastos. O plano traz redução dos investimentos para 130 bilhões de dólares, isto é, apenas 60% do previsto no plano anterior. A projeção da produção de petróleo para 2020 foi reduzida de 4,2 para 2,8 milhões de barris por dia. Também são esperados cortes significativos no pessoal terceirizado, a qualquer momento.
Como de hábito, o plano supõe manter os preços dos combustíveis num valor que gere caixa para a companhia, e supõe que a taxa de câmbio se mantenha relativamente estável. A companhia se compromete (uma vez mais) a praticar preços equivalentes aos do mercado mundial.
Mas isso já não basta. Para fazer caixa rapidamente, a companhia se vê também obrigada a acelerar venda de ativos, tanto no exterior quanto no Brasil. O problema é que a maré não está para peixe no setor de petróleo neste momento. Para atrair compradores, a Petrobras tem que oferecer ativos bons, inclusive no Brasil, inclusive na região do pré-sal, e a preços convidativos. O presidente da Petrobras, Aldemir Bendine, disse em entrevista recente que não serão vendidos ativos em produção. É o único consolo no momento. Existem no Brasil ativos excelentes que ainda não produzem e que estarão na roda – por exemplo, Carcará.
Além disso, o mesmo Bendine quer retomar a discussão a respeito da obrigatoriedade da operação pela companhia de todas as áreas do pré-sal (participação de 30%). A atual diretoria executiva da estatal gostaria que a petroleira tivesse opção de recusar a operação obrigatória.8 Isto é, que a Petrobras tivesse o direito de escolha sobre ser ou não operadora de cada bloco do pré-sal, mas que não fosse obrigada a isso, caso a diretoria executiva entenda que isso levaria ao endividamento excessivo da companhia. Essa controvertida posição da direção da companhia é revelada no momento em que já tramitam no Congresso propostas de lei que desobrigam a Petrobras do pré-sal.
O governo federal não capitulou de bom grado. Cedeu porque a Petrobras chegou ao limite da possibilidade de ação política na gestão de um empreendimento petroleiro de grande porte. A pesada interferência do Estado na condução dos negócios da Petrobras causou o endividamento excessivo da companhia e favoreceu, pelo menos por descuido e imperícia, a ocorrência dos crimes revelados pela Operação Lava-Jato.
Esse amargo episódio não terá sido em vão se aceitarmos os evidentes limites. Primeiro, que qualquer empreendimento comercial, para ser sustentável, tem que ser lucrativo. O controle de preços de combustíveis foi a ação mais desastrada sobre a companhia desde a quebra do monopólio. Segundo, que não basta querer crescer. Há fatores tecnológicos e organizacionais que representam limites concretos para a “aceleração do crescimento” dos negócios. Ao ignorar essas realidades o governo federal causou um prejuízo que será pago com destruição de milhares de postos de trabalho, e colocou em xeque o papel da Petrobras na indústria brasileira de petróleo.
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1 IBGE – PNAD Contínua, Maio de 2015, Tabelas 28 e 16.
1 IBGE – PNAD Contínua, Maio de 2015, Tabelas 28 e 16.
5 Petrobras – Formulário 20F para 2014. Emhttp://www.investidorpetrobras.com.br/pt/relatorios-anuais/form-20f.
6 Alavancagem medida por: endividamento líquido / (endividamento líquido + patrimônio líquido), conforme Petrobras, Relatório ao Mercado Financeiro 1T 2015, em 31/3/2015.
7 Segundo o Relatório ao Mercado Financeiro do 4º. Trimestre de cada ano, convertidos ao dólar médio reportado para o período.
8 Antonio Pita e Fernanda Nunes – Diretoria defende que Petrobras decida participação no pré-sal. Agência Estado 30 de junho de 2015.
